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宋伟:拉丁美洲从来不是美国为所欲为的地盘

一枚石头宋伟2018-09-26 07:23
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[摘要]拉丁美洲从来不能说是美国的地盘,美国并没有一直控制这一地区。美国的干涉有很多经验教训,实力、对象的选择、时机、方式都能够给我们提供一些有益的启示。

(本文为嘉宾在镜厅论道“美国干涉拉美的经验教训”沙龙上的发言,编辑:邓铠缤。)

美国并不具有足够控制拉美地区的权力

宋伟(中国人民大学国际关系学院教授):我重点想讲两个方面,都是一些不成熟的思考。第一,拉美是不是美国为所欲为的后院?第二,自从19世纪20世纪美国独立以来,美国对拉美的控制能力到底有多大?

宋伟:拉丁美洲从来不是美国为所欲为的地盘

美洲国家组织是由美国和拉丁美洲的国家组成的区域性国际组织,成立于2018-09-26,其前身是美洲共和国国际联盟,1948年在波哥大举行的第 9次泛美大会上改称现名。图为2005年6月在美国佛罗里达州罗德岱堡召开的第35届美洲国家大会。

一般来讲,一个国家能控制这个地区有两种情形:一种是有制度化的权力,通过区域组织,发言权占50%以上,或者至少有否决权,这种情况下就具有了正式的制度性权力。我查了一下美洲国家组织章程,美洲国家组织33个成员国,每个国家都有一票,有些事情是简单多数决定,重大事项是要2/3多数通过,决策方式与联合国大会差不多。因此,从这个角度来讲,1948年正式建立的美洲国家组织,美国影响是最大的,但并不具有足够的制度性权力控制这一地区,拉美国家占多数,30多个,美国只是一个。这是我查的制度性权力方面。

“一战”前美国在拉美地区并没有太多作为

第二个是非正式的影响力。通过运用自己的实力和其他的援助、制裁等方式影响这些国家,从而事实上主导这一地区。这些美国一直在做,甚至最终可能采取直接的军事手段推翻某些拉美政权,这里面的例子很多,包括危地马拉、智利、巴拿马、格林纳达,1973年智利政变主要是国内问题,但美国经济制裁起了很重要的作用。美国在美洲地区的强势地位是当仁不让的,是影响力最大的国家。

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2018-09-26,美国出动“快速部署部队”,采用突然袭击手段,对格林纳达发动的海空联合作战,这是自越南战争失败以来美国的第一次军事行动。

但非正式影响力方面有一个发展变化的过程。首先从《门罗宣言》提出来以后,一直到19世纪末包括一战之前,美国在拉美地区没有太多作为,当然其中有一些是很突出的,比如英属圭亚那和委内瑞拉之间边界的冲突,美国作为调停人、仲裁者的身份出现。总的来讲,这时期美国的实力相对较弱,比如1822年左右,美国海军只有西班牙海军的1/5,俄罗斯的1/8,没有足够力量进行干涉,只是提出了这种宣言和思想,主要精力放在内战、西部大开发上。一直19世纪末成为全球经济大国时,才开始有足够的力量对外扩张。

所以说《门罗宣言》的提出使美国在拉美的影响力到达了顶峰,这个说法是不对的,一个宣言不可能使美国影响力达到顶峰,但美国当时帮助了一些拉美国家的独立战争,《门罗宣言》发表的时候,很多拉美国家还没有独立,最重要的战役阿亚库乔战役是在1824年才发生的。所以美国当时发表《门罗宣言》冒着很大风险,也理解美国的心情,它毕竟是世界上第一个共和国,觉得很孤单。欧洲大陆俄国、法国、德国、西班牙都希望继续把拉美瓜分掉,这种情况下,美国冒着一定的风险发表了《门罗宣言》,表达了自己对拉美国家的支持。确实也支持了很多,比如贷款,拉美国家的起义者、那些船都可以开到美国港口去躲避,美国还是做了些事。是不是要控制这一地区,这个说法为时太早。

19世纪拉美外贸的第一大贸易国是英国

美国发表《门罗宣言》以后,西班牙、法国继续对拉美地区进行扩张、殖民,美国没有表示什么明确的反对,也没有能力表示反对。美国真的有能力了,开始觉得要把拉美作为自己的后院应该是到“一战”之前,即19世纪末的时候,它的羽翼开始丰满,想做更多的事情。

但直到“二战”之前,美国都不是主导拉美或者主宰拉美的唯一国家,当然影响很大,影响力也在逐步上升。比如经济上,1820-1920年这100年间,真正能够主宰拉美经济的是英国和德国,一直到1929年世界经济危机发生以后,美国在拉美贸易中所占的比重才明显上升,最后到“二战”爆发之前已经超过了英德的总和。可见整个19世纪,作为当时最强大的国家,英国所看重的是与拉美的经贸往来、经济关系,所以英国一直是拉美外贸的第一大贸易国,而不是美国,美国主要精力放在国内。

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1929年世界经济危机资本主义经济史上最持久、最深刻、最严重的周期性世界经济危机,首先爆发于美国。2018-09-26纽约股票市场价格在一天之内下跌12.8%,紧接着就是银行倒闭、生产下降、工厂破产、工人失业。

“二战”后美国对拉美的影响力达到顶峰

那么美国的影响力在什么时候达到了顶峰?我觉得应该是“二战”之后,20世纪50年代末到60年代初,以古巴1963年被美洲国家开除出去为最终标志。为什么“二战”后美国的影响力能够达到顶峰?刚才两位老师提到了,有的是担心日本侵略,像巴西,加入了反法西斯阵营;当然,阿根廷和德国的关系比较亲密。“二战”期间,美国对拉美是友好政策,同时拉美国家也需要美国保护,但这不意味着拉美完全附属于美国。我看过一个例子,1938年-1941年,墨西哥把石油公司国有化,美国方面其实是采取了默许的政策。拉美很多大土地、能源都掌握在外资企业手里,拉美国家就提出要求,说我们可以加入反法西斯阵营,但不能因为债务或者国有化,对我们采取过分的措施。后来美国也默认了墨西哥国有化的行动,历史上讲,这也是比较少见的。当时为了美国获得墨西哥的支持,双方互有交换,不是说因为“二战”,拉美国家就完全跟着美国走了。“二战”结束以后,在比较短的时间里,国际社会有53个国家,拉美占了20个,所以拉美当时在联合国很有发言权,他们基本上也是站在美国一边的,因此这段时期应该是美国在拉美影响力达到顶峰的时期。

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2018-09-26,墨西哥国会投票通过了由总统培尼亚·涅托提议的能源改革法案的附属法,至此,始于1938年的墨西哥石油国有化模式将走到尽头,墨西哥将向外资开放国内石油市场。图为2013年培尼亚·涅托宣布将墨西哥石油公司(PEMEX)推向现代化的决定。

冷战大多数时期美国与拉美关系很不好

但从60年代后期开始,双方关系发生了比较大的变化。既有国内原因也有国际的原因。国内原因是拉美独立以后实行自由民主制度,对外非常开放,但是带来了不利后果,比如贫富分化,还有土地和资源被外资企业控制,国内老百姓很不满意,他们希望能够有所变化。国际上的原因是冷战的影响,“二战”结束之后,美国并不是很重视拉美,比如50年代,有数据说美国对拉美的援助只有2亿美元,相比当时对欧洲的“马歇尔计划”少很多,拉美国家觉得美国不重视他们。因此,从60年代后期开始,拉美国家普遍地向“左”转,国际舞台上基本不配合美国,而且经常唱反调。

比如美国主张航行自由,拉美国家提出反对,他们提的是200海里的领海,经过谈判是200海里的专属经济区。所以在谈判的一些事上,包括古巴问题上,双方出现了很多矛盾,联合国大会投票里,很多时候都是投和美国相反的票的。所以在20世纪60、70年代一直到80年代,这30年中美国并不能控制拉美地区,相反双方关系很不好,拉美国家国内进行大规模的国有化,进行一些类似于社会主义的实践,同时也引发了美国激烈的反对,发动政变甚至直接的军事入侵,出现了这些现象。

拉美左翼现在面临着巨大的退潮

双方关系开始好转是80年代末(但时间持续不长),20世纪90年代是新自由主义在拉美盛行的时期,很多国家实行自由化,从阿根廷到智利到巴西。所以20世纪90年代双方关系比较好,拉美很多领导人是从美国大学毕业的,芝加哥学派对拉美90年代自由化改革起了巨大作用。就说怎么样干涉,20世纪90年代拉美自由化改革本质上也是一种干涉,很多学生先去哈佛大学、芝加哥大学学习,回国以后开始实施相应的自由化改革。但自由化改革持续的时间不是非常长,继续引发了一些严重问题,后面的原因比较复杂。

1999年查韦斯当选委内瑞拉总统开始到2015年,可以说是拉美左翼再次返潮、卷土重来的时期,现在又面临巨大的退潮。这15年里面,拉美地区陷入了比较分裂的状态,有些国家和美国关系好,有些国家和美国关系很差。不好的是哪些?有古巴、委内瑞拉、厄瓜多尔、玻利维亚,他们的反美色彩非常强。巴西、阿根廷相对保持中立,跟美国的关系谈不上特别好,但也不差,甚至在加强。和美国关系比较好的如智利、秘鲁、哥伦比亚。所以,拉美是美国的“后花园”,美国能主导拉美地区的这一说法,回顾总的历史,是很有争议的或者是并不能成立的一个判断。

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乌戈·拉斐尔·查韦斯·弗里亚斯(1954-2013),委内瑞拉前总统。查韦斯任内大力提倡他对于“21世纪社会主义”的理想、拉丁美洲的整合和反帝国主义。除此之外,他也大力批评新自由主义的全球化以及美国的外交政策。

肯尼迪总统没有足够的决心干涉古巴革命

第二个方面,美国对拉美的干涉,为什么有的成功、有的失败?总的来看,美国对拉美的干涉是成功的比较多,失败的比较少。这里可以举几个简单的举例子。比较成功的干涉例子,包括危地马拉、智利、巴拿马,毫无疑问,首先一个原因是实力悬殊,军事干涉快速进行并取得成功,比如巴拿马、格林纳达,只有美国政府有强有力的决心一定要干涉,而且愿意付出相应的代价。我记得干涉巴拿马和格林纳达最后死亡的人数都很少,十几二十个人,死亡伤亡的代价是可以承受的。相比之下,这些被军事干涉的国家,基本上无法组织起有效的抵抗,美国军队一过去,领导人就躲起来了,不指挥,这种情况比较常见,结果各个部队、老百姓出于民族情绪,自发抵抗。诺列加组织了一些抵抗,但一开始就躲起来了,后来躲到梵蒂冈驻巴拿马大使馆,美国施加压力,后来就投降了。实力悬殊,干涉拉美国家,对美国来讲是相对比较轻松的事情,不像对阿根廷、巴西这样的国家。

但美国一定要有足够的决心,美国干涉古巴革命之所以失败,很大程度上决心是很重要的,但美国总统肯尼迪没有足够的决心。当时美国组织了1400人的古巴流亡者杂牌军,但卡斯特罗有将近20万人,如果美国不采取足够的炮火支援、空中支援以及美军直接介入的话,那么这个行动必然失败。肯尼迪总统刚上任才70多天,感觉比较软弱,中央情报局跟他说,我们只要一干涉,古巴人民就起来反抗卡斯特罗,很容易成功。说的特别好,中间有一些细节问题、情报问题,就算失败,旁边是山区,跑到山区也能活下来,说总统你打吧。但肯尼迪总统没有足够的决心打古巴,所以划了几条线,美军不能直接介入,美国可以提供飞机,但涂上古巴的标志,这是一种掩耳盗铃的做法。

整个猪湾事件(1961年)是一个灾难,涉及很多问题,最根本的是肯尼迪不愿意大规模干涉,所以中间出现了很多问题。开始美国派老旧战机轰炸一轮,觉得基本上把古巴飞机摧毁了,结果后来发现只炸了5架,卡斯特罗还有足够的空中战斗能力,可后来肯尼迪不肯派更强力的炮火支援,掩护登陆就行了,不主动进攻卡斯特罗一方。猪湾登陆事件的失败有很多原因,但如果肯尼迪下定决心,不顾一切,可以成功,但自己下不了决心,导致后来美国精英指责他太软弱。之后在古巴导弹危机上表现得非常强硬,这与他干涉古巴革命联系在一起。这是第一个,既要有足够的实力,也要有足够的决心是很重要的。

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2018-09-26,在中央情报局的协助下,逃亡美国的古巴人在古巴西南海岸猪湾,向卡斯特罗领导的古巴革命政府发动了一次失败的入侵。美国国内外对这次进攻的批评非常强烈,刚刚上任90天的约翰·肯尼迪政府为此大失信誉,相反,卡斯特罗政权和古巴革命得到了巩固。

国内反对力量强的国家比较容易干涉成功

第二,跟内部有很大关系。美国1954年之所以干涉危地马拉成功,是因为危地马拉军队叛变,危地马拉总统不信任军队,向普通民众发放武器,军队得知这个事情以后叛变。内部矛盾和干涉国内的情况有非常大的关系。古巴案例也表明,中央情报局欺骗肯尼迪,你一去的话,大部分民众会起来反抗卡斯特罗,结果是去了以后根本没有,老百姓还帮着卡斯特罗打。干涉智利之所以成功是因为智利内部的问题,而不是美国的干涉,智利的经济极其困难,国内矛盾上升,当时的总统是阿连德,通过民主选举上台以后,老百姓特别支持他,他是一个社会主义者,搞了很多福利,工人工资一下提高30%-50%,女性休长时间产假,搞得特别好,老百姓很拥护他,但两年以后发现国家财政垮了,支持不下去了。美国干涉这些国家的时候,国内有足够强大的反对派或者自由派,干涉就比较容易成功。智利最大的问题出在内部,反对派、老百姓反对他。一开始老百姓特别高兴,但后来发现自己的生活水平越来越下降,通货膨胀达到300%,这种情况下反对派发动政变,阿连德最后以身殉职了。所以能不能干涉成功,跟这个国家有没有足够强大的反对派有很大关系。

美国善于运用其在国际组织中的影响力干涉拉美

第三,美国干涉拉美值得吸取的经验是比较善于运用自己在国际组织中的影响力。比如为什么能迫使很多国家接受他的一些条款,拉美失去了十年,过程中为什么又接受新自由主义,这跟美国压力有很大关系。智利政变的例子也是。拉美这些国家债务负担很重,严重依赖外部贷款,美国说你不听我的,我自己不给你援助,而且通过国际组织阻止给你贷款。为什么美国可以通过国际组织阻止给你贷款?因为美国在IMF、世界银行有决定性的发言权,美国这些国际组织里的投票权超过15%。所以智利后来极其困难,在外面几乎贷不到款,苏联给智利一些帮助,但并不多。这是美国善于利用国际组织的影响力干涉别人,我不仅不给你东西,而且让国际组织、国际社会不给你援助。

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2018-09-26,智利的陆军总司令皮诺切特发动政变,民选总统阿连德遇害,由皮诺契特将军继任实行独裁统治至1990年;此次政变被视为冷战期间美苏双方在智利相互角力的象征。

美国对拉美采取了多元化的干涉手段

第四,美国在拉美的干涉相对成功,是因为干涉手段比较多元化,干涉的时机往往也选择得比较好。有些时候利用国际组织,有些时候进行军事干涉,有些时候采取给予援助或者终止援助的方式进行干涉,因为美国掌握了足够的市场、资金和技术,这些都是别的国家所需要的,因此会对拉美国家造成非常大的影响,因为他们都想进入美国市场,有市场、资金和技术就是巨大的权力。所以美国跟拉美国家讲,你想要减免债务可以,但要进行一些结构性的改革。这也是一直在做的。

有些时机选择也是比较好的。美国作为英国和委内瑞拉的仲裁者出现,是美国大国地位开始的重要事件。为什么美国能够成功?因为当时英国面临德国的挑战,英国觉得自己不能在西太平洋保有足够的海军力量,只能做出让步。

美国并没有能够一直控制拉美地区

总的来说,我的看法是两个:一个是拉丁美洲从来不能说是美国的地盘,美国并没有一直控制这一地区。当然美国具有巨大的影响力,这是很自然的。包括2011年以后,拉美左翼政权的兴起,包括委内瑞拉查维斯的做法,天天反美,没有看到美国出兵推翻他,因为是民主选举的,委内瑞拉虽然很左,但确确实实是个民主国家,美国没有理由推翻,他是民选的总统。第二,美国的干涉有成功有失败,有很多经验教训,实力、决心、对象的选择、时机、方式,都能够给我们提供一些有益的启示。(文/宋伟)

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